Die türkische Außenpolitik zwischen Kontinuität und Wandel

Autorin: PD Dr. Gülistan Gürbey ist habilitierte Politikwissenschaftlerin und Privatdozentin am Otto-Suhr-Institut für Politikwissenschaft der Freien Universität Berlin.

Traditionell ist die türkische Außen- und Sicherheitspolitik von geographischen, historischen und ideologischen Konstanten geprägt. Die Türkei verfügt über eine privilegierte geographische Lage, da sie an der Schnittstelle von Balkan, Nahem Osten, Kaukasus und Südosteuropa liegt und von drei Meeren umgeben ist. Diese Lage verleiht der Türkei eine besondere geopolitische und strategische Bedeutung, denn die Türkei kontrolliert als Nahtstelle und Brücke zwischen Europa und Asien zum einen die Meerengen und zum anderen den westlichen Zugang zu dem als strategische Energieellipse (Geoffrey/Harkavy 1997) definierten Raum, der sich vom Nahen Osten bis Zentralasien erstreckt, ca. 70 Prozent der weltweiten Energieressourcen (Erdgas und Erdöl) beherbergt und dessen Hauptscheitel das Kaspische Meer und der Persische Golf sind. Aufgrund ihrer geographischen Position in der Mitte der strategischen Energieellipse zwischen Zentralasien und Persischem Golf gewinnt die Türkei für den Westen an sicherheits- und energiepolitischer Bedeutung als wichtigste Energiedrehscheibe und als Energiekorridor für den Transport der Rohstoffe aus dem Kaspischen Raum nach Europa.  

Gleichzeitig erhöht diese geographische Lage die Verletzlichkeit der Türkei, da sie stets den Veränderungen im regionalen Umfeld unterworfen ist, die Einfluss auf die Außen-, Innen- und Sicherheitspolitik, auf die ökonomische Entwicklung des Landes sowie auf die politischen Perzeptionen seiner Eliten ausüben. Diese Veränderungen erhöhen den Anpassungsdruck auf die Eliten, schnell und flexibel zu reagieren, um eigene nationale Interessen im veränderten regionalen Umfeld durchzusetzen und zugleich darauf zu achten, die sicherheitspolitische Westanbindung der Türkei – die Triade NATO, USA, EU – nicht zu gefährden bzw. mit Bündnisinteressen nicht in Konflikt zu geraten. Hieraus ergibt sich ein Balanceakt, den die Türkei stets zu bewältigen hatte. Dies war insbesondere zu Zeiten des Kalten Krieges sehr ausgeprägt.

Ferner beeinflusst die historische Dimension als Erbe des Osmanischen Reiches das Verhältnis zu den Nachbarstaaten und das Narrativ, dass ausländische Mächte die Türkei schwächen und spalten wollen und daher der „Fortbestand der Nation“ gefährdet sei. Dieses Narrativ prägt das kollektive Gedächtnis und speist sich aus der historischen Erfahrung des Zerfalls des Osmanischen Reiches, dem Vertrag von Sèvres von 1920 und des türkischen Unabhängigkeitskrieges unter Republikgründer Mustafa Kemal Atatürk gegen die westlichen Besatzer. Sie verursacht auch eine ambivalente Haltung zum Westen und ist weiterhin ein wirkungsvoller Faktor in der türkischen Innen- und Außenpolitik.  

Außerdem sind mit der historischen Dimension die ideologischen Hauptströmungen des Panislamismus, Neoosmanismus und Panturkismus eng verbunden, die je nach innerer Akteurskonstellation und äußerer Rahmenbedingungen als ideologische Faktoren die türkische Außen- und Sicherheitspolitik beeinflussen können. Panislamische und neoosmanische Triebkräfte traten besonders nach dem Kalten Krieg stärker hervor und erhielten einen Aufschwung vor allem in der Regierungszeit der AKP (Adalet ve Kalkınma Partisi, Partei für Gerechtigkeit und Entwicklung) unter Recep Tayyip Erdoğan.  

Nicht zuletzt prägte die kemalistische außen- und sicherheitspolitische Doktrin als ideologische Leitlinie die Außen- und Sicherheitspolitik seit Gründung der Republik im Jahr 1923. Diese Doktrin steht in Gegensatz zu den ideologischen Richtungen des Panislamismus, Neoosmanismus und Panturkismus und ist primär vom Imperativ geleitet, die türkische Republik in ihren territorialen und gesellschaftlichen Grundlagen nach 1923 zu sichern und gegen islamistische und separatistische Gefahren zu schützen. Letztere betraf und betrifft den historischen Kurdenkonflikt. Alle sicherheitspolitischen Bemühungen unterliegen diesem Imperativ und sind auf die Bewahrung der republikanischen Errungenschaften ausgerichtet. In diesem Kontext fand die besondere Rolle des türkischen Militärs als Hüter der kemalistischen Doktrin und als entscheidender Akteur im außenpolitischen Prozess ihre Begründung. 

Das Militär übte vor allem im Nationalen Sicherheitsrat direkten Einfluss auf Entscheidungsprozesse aus. Außen- und Sicherheitspolitik war lange Zeit von einem überparteilichen Verständnis geprägt und galt als Domäne des Militärs und der außenpolitischen Bürokratie. Die Dominanz der kemalistisch-ideologischen Doktrin und des Militärs geriet nach dem Kalten Krieg unter Druck und verlor schließlich in der Ära der AKP-Regierung unter Erdoğan an Bedeutung. Parallel zur innenpolitischen Zurückdrängung der kemalistisch-säkularen Eliten im Staatsapparat schaffte die AKP-Regierung unter Erdoğan die Machtdominanz der traditionellen Eliten faktisch ab, sicherte ihre Machtposition im Staatsapparat und untermauerte die türkische Außen- und Sicherheitspolitik mit eigenen ideologischen, panislamischen und neoosmanischen Machtprojektionen.

Die Außen- und Sicherheitspolitik wurde mit dem Übergang zum Präsidialsystem 2018 und der Konzentration aller Entscheidungen auf den Präsidenten endgültig zu Domäne des Präsidenten, die primär von seinen Direktiven abhängig ist. Zudem ist die Loyalität zum Präsidenten das entscheidende Kriterium für die Rekrutierung von Personal in der Staatsbürokratie, unter anderem des diplomatischen Corps.

Spätestens seit diesem militärischen Einmarsch war der Bruch mit der eindimensionalen Außenpolitik endgültig vollzogen zugunsten einer stärkeren Interessenwahrnehmung auch unter Nutzung von militärischen Mitteln, sofern vitale nationale Interessen tangiert waren. Letzteres betraf in erster Linie den Zypernkonflikt und den transnationalen, grenzüberschreitenden Kurdenkonflikt. In den 1980er Jahren bewirkten vor allem Entwicklungen im regionalen Umfeld (u. a. die Islamische Revolution im Iran 1979, der Einmarsch der Sowjetunion in Afghanistan 1979, der Irak-Iranische Krieg von 1980–1988) eine Aufwertung der geostrategischen Bedeutung der Türkei als Bündnispartner in dieser Krisenregion. So unterzeichneten die USA und die Türkei im März 1980 ein Abkommen über strategische und wirtschaftliche Zusammenarbeit, das unter anderem eine Nutzung des türkischen Luftstützpunktes Incirlik, eine Kooperation im Bereich der Militär- und Verteidigungsindustrie sowie bei der Modernisierung und Ausbildung der türkischen Armee vorsah. Noch im April 1987 stellte die damalige türkische Regierung unter Turgut Özal den Antrag auf die Mitgliedschaft in der Europäischen Union. 

Bereits in den 1980er Jahren sicherte sich die Türkei immer wieder eine antikurdische Kooperation gemeinsam mit dem Irak, Iran und Syrien, um sowohl kurdische Bestrebungen nach Autonomie und Selbstbestimmung einzudämmen als auch um die kurdische PKK (Partiya Karkerên Kurdistanê, Arbeiterpartei Kurdistan) militärisch zu bekämpfen, was auch grenzüberschreitende militärische Operationen im Kurdengebiet im Norden des Irak einschloss. Auch zypernpolitisch setzte die Türkei auf eine konfrontative Linie und forcierte die De-facto-Zweiteilung der Insel, indem sie die Proklamation der Türkischen Republik in Nordzypern im November 1983 unterstützte.

Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts geriet die türkische Außenpolitik unter Anpassungsdruck, weil sich das regionale und internationale Umfeld radikal veränderte. Diese tiefgreifenden Veränderungen führten zu neuen Herausforderungen und Chancen für die Türkei. 

Zum einen veränderte sich die geostrategische Bedeutung der Türkei. Der frühere „Flankenstaat“ wurde zum „Frontstaat“, da die Türkei nunmehr gleichzeitig an mehreren Fronten von Konflikten in der unmittelbaren geographischen Nachbarschaft im Nahen Osten und im Kaukasus herausgefordert war. Auch gewannen spezifisch nationale sicherheitspolitische Belange und Interessen der Türkei ein größeres Eigengewicht. Dies betraf und betrifft vor allem den Kurdenkonflikt.  

Zum anderen kristallisierte sich eine von türkischen Eliten und den Bündnispartnern geförderte neue geostrategische Brücken- und Modellfunktion der Türkei heraus: als Brücke zwischen Europa und Asien, als Transitland und Energieroute, als Modell für die Vereinbarkeit von Demokratie und Islam. Die neuen Konstellationen im Schwarzmeerraum, im Kaukasus und in Zentralasien, im Nahen Osten und auf dem Balkan eröffneten der Türkei neue außen-, kultur- und machtpolitische sowie außenwirtschaftliche Möglichkeiten der Kooperation und Einflussnahme. Infolge der gewandelten strategischen Bedeutung und des neuen Selbstverständnisses begann ein neuer außen- und sicherheitspolitischer Aktivismus der Türkei unter dem damaligen Präsidenten Turgut Özal. Dieser neue Aktivismus war vom Primat der Wirtschaft und der bilateralen und multilateralen wirtschaftlichen Kooperation geleitet und strebte eine regionale Führungsrolle an. Die Priorität der strategischen Partnerschaft mit dem Westen und das Ziel der Vollmitgliedschaft in der EU blieb weiter erhalten.  

Auch der innere Transformationsprozess beförderte den neuen außenpolitischen Aktivismus. Infolge der Liberalisierung der Wirtschaft in den 1980er Jahren und verstärkt durch die Globalisierung und die „Europäisierung“ kam es zu einer Pluralisierung der außen- und sicherheitspolitischen Diskurse und der außenpolitischen Entscheidungsfindung. Die beteiligten Akteure am außenpolitischen Prozess waren nicht mehr auf die staatszentrierten Eliten beschränkt. Eine neue anatolische Mittelschicht und Elite mit eigenen finanziellen und politischen Netzwerken entstand, die religiös und traditionell-konservativ geprägt war und zum Rückgrat der gegenwärtig regierenden AKP wurde.  

Die Vielfalt der inneren Diskurse und das Ende des Ost-West-Konfliktes eröffneten der Türkei zugleich einen Raum für eine ideologisch beeinflusste regionale Außenpolitik. Pantürkische, panislamische und neoosmanische Tendenzen, die ideologisch Großmachtprojektionen unter Einflussnahme auf das geographische, historische und religiös-kulturelle „Erbe“ der Osmanen und aller Turkvölker verfolgten und auch im parteipolitischen Spektrum teilweise Zustimmung fanden, traten stärker als bisher in Erscheinung und gewannen im außenpolitischen Regierungshandeln im Kaukasus, Zentralasien und auf dem Balkan an Relevanz. Als ideologische Gegenkraft forderten sie zugleich die traditionell kemalistisch-säkularen Eliten in Militär, Justiz und Bürokratie heraus und erzeugten ein Spannungsfeld zwischen den Regierungen und dem Militär sowie der Staatsbürokratie, was sich vor allem im Prozess der politischen Entscheidungsfindung niederschlug. So wurden noch unter Özal, der euphorisch das Entstehen einer türkischen Einflussregion von der Adria bis zur Chinesischen Mauer prophezeite, die Beziehungen zu den neuen Staaten in Zentralasien und Balkan intensiviert und bilaterale und multilaterale Verträge nach der Erlangung der Unabhängigkeit dieser Staaten abgeschlossen. Vor allem im Bereich der Kultur- und Bildungspolitik nahm die Türkei Einfluss auf die Entwicklung dieser Staaten, indem sie auf die gezielte Förderung der kulturellen, sprachlichen und religiösen Gemeinsamkeiten setzte und eine Annäherung forcierte.  

Strategische Interessen der Türkei betrafen auch den energiepolitischen Bereich, da die postsowjetischen Staaten – vor allem Aserbaidschan, Kasachstan und Turkmenistan – über strategisch wichtige Rohstoffe wie Erdöl und Erdgas verfügten. Die Türkei forcierte den Bau von Pipelineprojekten, um eigene energiepolitische Bedarfe zu bedienen und zugleich ihre strategische Bedeutung als Transitland zu verfestigen und die eigene Position in der Konkurrenz mit Russland um die Einflussnahme im Kaukasus und Zentralasien zu stärken. Die USA und die westlichen Bündnispartner unterstützten diese Ziele der Türkei und die türkischen Entscheidungsträger setzten auf einen engen Schulterschluss mit den USA und den westlichen Bündnispartnern. Dies gipfelte vor allem in der aktiven Unterstützung der US-Politik im Golf-Krieg 1991, obwohl die aktive prowestliche Golfpolitik des Präsidenten Özal innenpolitisch umstritten war und vom Außenministerium und Generalstab abgelehnt wurde.  

Der neue außenpolitische Aktivismus nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes, der eine führende Rolle der Türkei in der regionalen und internationalen Politik anstrebte, blieb seither als alternative Ausrichtung der Außenpolitik erhalten und wurde von den Regierungen nach Özal mit gewissen Unterbrechungen in unterschiedlicher Intensität weiterverfolgt. Auch panislamische und neoosmanische Triebkräfte in der Außenpolitik sind seither nicht verschwunden, sondern leiten ideologisch die gegenwärtige Außen- und Sicherheitspolitik der AKP-Regierung unter Erdoğan.

Die Regierung unterstützt diese Machtprojektion durch den Ausbau der Militärtechnologie und Rüstungsindustrie, um die Entwicklung eigener Waffensysteme, Raketen, Panzer und sogar ein eigenes Raumfahrtprogramm signifikant voranzutreiben (T.C. Cumhurbaşkanlığı İletişim Başkanlığı 2020). Vor allem bei der Drohnentechnik erreichte die Türkei unter Erdoğan einen Durchbruch und längst Weltniveau. Baykar Defense, geführt von Selçuk Bayraktar, dem Schwiegersohn von Präsident Erdoğan, ist der wichtigste türkische Hersteller von Drohnen, die unter anderem an die Ukraine und Katar geliefert werden. Diese Drohnen werden aber auch auf den Kriegsschauplätzen in Syrien, Libyen sowie in der Autonomen Region Kurdistan im Nordirak gegen die PKK eingesetzt und damit erprobt und weiterentwickelt. 

Mit dieser militärischen Eskalationsstrategie gelingt es der türkischen Führung, innenpolitische Zustimmung zu generieren und den Machterhalt zu sichern, indem militärische Einmärsche und territoriale Eroberungen jenseits der Grenzen mit den Narrativen „Überleben der Nation“ und „Zweiter Befreiungskrieg der Türkei“ gegen die Verschwörung innerer und äußerer Mächte legitimiert und mit der historischen Größe des Osmanischen Reiches konnotiert werden. Auch gelingt es Erdoğan und seiner Regierung immer wieder, den eigenen Handlungsspielraum etwa in Syrien, in Libyen sowie im östlichen Mittelmeer deutlich zu erweitern und damit den Druck zu erhöhen und Fakten zu schaffen, die ihre Verhandlungsposition stärken, wie zum Beispiel durch die Instrumentalisierung der Flüchtlingsfrage im Kontext der seit März 2016 bestehenden Flüchtlingsvereinbarung mit der EU.  

Gleichwohl führte die Politik Erdoğans mit ihren expansionistischen Ambitionen zu einer zunehmenden Isolierung der Türkei. Nicht nur mit den USA und der EU, auch mit sämtlichen Staaten in der Region, darunter Israel, Ägypten, Griechenland und Saudi-Arabien, geriet die Türkei in Konflikt. Seit 2021 bemüht sich die Regierung nun um eine Verbesserung der belasteten Beziehungen zu diesen Staaten, unter anderem Ägypten, Israel und Saudi-Arabien, um sich in der durch die neuen Allianzen zwischen Israel und den Golfstaaten neu zu ordnenden Region nicht weiter zu isolieren. Ebenso werden so potenzielle Investitionen aus Saudi-Arabien oder den Emiraten sichergestellt, die für Erdoğan und seine Regierung bei der Bewältigung der aktuellen Finanz- und Wirtschaftskrise von Bedeutung sind.  

Im Kontext des seit Februar 2022 laufenden russischen Angriffskrieges in der Ukraine inszenierte sich Erdoğan als starker Führer auf der internationalen Bühne, indem er sich geschickt als unerlässlicher Vermittler positionierte – eine Rolle, die auch von den westlichen Bündnispartnern unterstützt wird. Infolge dieses taktisch-pragmatischen Politikmodus brachte Erdoğan Bewegung in die angespannten Beziehungen zu den westlichen Bündnispartnern und punktete zugleich innenpolitisch.

Die türkische Außen- und Sicherheitspolitik hat sich unter dem Einfluss und dem Zusammenspiel von inneren, äußeren und ideologischen Faktoren gewandelt – von einer passiven, eindimensionalen hin zu einer aktiven multidimensionalen Außenpolitik, die vom Primat der Durchsetzung eigener Interessen geleitet ist und eine regionale und globale Führungsrolle erlangen will. Dieser mit Mitteln der Soft Power umgesetzte Aktivismus hat sich in der Regierungszeit der AKP unter Erdoğan immer mehr in Richtung einer aggressiven und konfrontativen Außenpolitik unter Einsatz von Hard Power entwickelt, um im Innern das Machtmonopol zu sichern und extern hegemoniale Zielvorstellungen durchzusetzen.  

Parallel zum inneren Prozess der Autokratisierung und den regionalen Entwicklungen („Arabischer Frühling“, Krieg in Syrien, Kampf gegen den Islamischen Staat) nahm auch die Ideologisierung und Militarisierung der Außenpolitik zu, die in militärischen Eskalationsstrategien und völkerrechtswidrigen Einmärschen einmündete und dabei auch Konflikte mit den Bündnispartnern und den Nachbarstaaten bewusst einkalkulierte. Mit einer panislamisch-sunnitischen und antikurdischen Agenda sowie dem Zweckbündnis mit Russland und dem Iran gelang es Erdoğan und seiner Regierung mittels einer taktisch-flexiblen Strategie, die eigene Manövrierfähigkeit zu erweitern und militärisch eroberte Einflusszonen zu etablieren. Damit geriet und gerät die von Erdoğan geführte Türkei zunehmend unter den Einfluss Russlands und zugleich in Gegensatz zu den westlichen Verbündeten. Ob und inwieweit sich in der Türkei ein eher berechenbarer und friedlicher außenpolitischer Kurs durchsetzen wird, wird von inneren Akteurskonstellationen, wirtschaftlichen Zwängen, Entwicklungen im regionalen und internationalen Umfeld sowie von bündnispolitischen Einflüssen und nicht zuletzt von der Interdependenz dieser Faktoren abhängen.