Arbeitsmarktreformen im Wandel: Zwischen Modell und Wirklichkeit

Noch heute liegt Deutschland im EU-Vergleich tatsächlich in der „Spitzengruppe“ der Länder mit dem größten Niedriglohnsektor – in keinem anderen europäischen Land mit vergleichbarer Wirtschaftsleistung nimmt der Niedriglohnsektor ein solches Ausmaß an. So kommt es bis 2007 zu einem rasanten Anstieg mit einem Höchstwert von 23,8 % Beschäftigte im Niedriglohnbereich, danach verharrt die Niedriglohnbeschäftigung in Deutschland auf hohem Niveau, wobei zwischen 2017 und 2018 erstmals Anzeichen für einen Rückgang sichtbar werden: Nicht zuletzt auch wegen der Einführung des Mindestlohnes sinkt der Anteil der abhängig Beschäftigten, die in diesem Lohnsegment tätig sind, auf 21,7 %.

Mehr als jeder Fünfte arbeitet im Niedriglohnsektor

Das bedeutet jedoch, dass immer noch mehr als jeder Fünfte abhängig Beschäftigte in Haupttätigkeit im Niedriglohnsektor arbeitet, was in etwa neun Millionen Jobs entspricht, sodass dieses Lohnsegment trotz positiver wirtschaftlicher Rahmendaten deutlich größer als noch in den 90er-Jahren ist.

Viele der Beschäftigten sind dabei geringfügig beschäftigt („Mini-Jobs“) oder als Leiharbeiter*innen tätig, daneben zeigt die Verdienststrukturerhebung des Statistischen Bundesamtes, dass von den Niedriglöhnen vor allem der Dienstleistungssektor und dabei besonders stark das Gastgewerbe betroffen ist, wo 2018 66,9 % aller Vollzeitbeschäftigten im Niedriglohnbereich tätig waren. (Vgl. auch Sell, 2020)

Wie kam es zur Ausweitung des Niedriglohnsektors?

Um zu verstehen, weshalb ab Mitte der 1990er-Jahre der Arbeitsmarkt genau auf diese Art und Weise reformiert wurde, gilt es den Blick auf die zeitgeschichtlichen Ereignisse zu weiten: Nach dem Untergang des sogenannten Ostblocks und dem Fall der Mauer trat die Marktwirtschaft einen uneingeschränkten Siegeszug an, was exemplarisch in dem viel diskutierten Artikel des US-amerikanischen Politikwissenschaftlers Francis Fukuyama (1989), der Das Ende der Geschichte“ nahen sah, zum Ausdruck kam.

Er vertrat die These, dass sich nach dem Zusammenbruch des Ostblocks die Prinzipien des Liberalismus in Form von Demokratie und Marktwirtschaft überall durchsetzen würden. Somit entsprach eine Politik, die die Kräfte des Marktes durch Deregulierung, Privatisierung, Flexibilisierung etc. entfalten wollte, einem Zeitgeist, der sich in den Jahren von 1990 bis zur Finanzkrise 2008 voll entfaltete.

In diesen Kontext müssen die „Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ (Hartz I–IV) eingeordnet werden, die zu einer Ausweitung des Niedriglohnsektors beigetrugen, indem z.B. der Kündigungsschutz erhebliche Einschränkungen erfuhr oder das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz liberalisiert wurde, was z.B. den Einsatz von Leiharbeitern deutlich erleichterte.

Vor allem die Reformmaßnahmen rund um Hartz IV setzten die Arbeitssuchenden unter Druck, indem die Bezugsdauer von Arbeitslosengeld I verkürzt und sie – unter Androhung von Sanktionen – gezwungen waren und noch sind, jede Arbeit, soweit diese nicht gegen das Gesetz verstößt oder sittenwidrig ist, anzunehmen.

Konkret müssen Arbeitssuchende auch Arbeit zu vergleichsweise schlechten Konditionen (sprich ggf. unter der Armutsgrenze) akzeptieren, weshalb den Unternehmen, bevor der demographische Wandel spürbar wurde, in vielen Branchen auch für weniger attraktive Jobs genügend Bewerbungen vorlagen.

Dadurch geriet letztlich das gesamte untere Lohnsegment ins Rutschen. Diese Reformen federt der Staat dahingehend ab, dass er Einkommen, die unter dem Existenzminimum liegen, auf Grundsicherungsniveau anhebt („Aufstocker“). So waren 2020 beispielsweise 24 % der Bezieher von Hartz IV erwerbstätig („Working Poor“). (Vgl. Sozialpolitik-aktuell)

Geringe Arbeitslosigkeit in Deutschland

Die Folgen dieses Politikwechsels sind auch heute noch unverkennbar: Die Arbeitslosigkeit in Deutschland ist gering, was dem Mantra entspricht, dass – gerade auch mit Blick auf die Lebenszufriedenheit – jede Art von Erwerbsarbeit der Arbeitslosigkeit vorzuziehen sei. Gleichzeitig ist der Reallohn der untersten drei Einkommensdezile heute geringer als 1995 (Abbildung 1).

Da auch auf globaler Ebene die Segnungen des Freihandels und der internationalen Arbeitsteilung voll zur Geltung kommen sollten, wurden im weltweiten Handel der Abbau tarifärer (Zollschranken) und nicht tarifärer Handelshemmnisse (Importquoten, technische Standards etc.) forciert. Dies setzte vor allem geringqualifizierte Beschäftigte in den Industriesektoren der westlichen Industrieländer einer tendenziell weltweiten Konkurrenz aus, da Unternehmen allein schon durch die Drohung mit Produktionsverlagerungen oder dem Import von Vorprodukten deutlich an Macht gewonnen hatten, was die Löhne in diesen Branchen gerade für niedrig qualifizierte Beschäftigte weiter unter Druck setzte.

Diese Entwicklungen schwächten infolgedessen auch die Gewerkschaften, deren Verhandlungsmacht bereits durch den strukturellen Wandel hin zum tertiären Sektor erheblich geschwächt war. Es gelang immer weniger, prekär Beschäftigte einerseits, sowie junge, gut qualifizierte Arbeitnehmer*innen andererseits zu organisieren.

Die Schwächung der Gewerkschaften sowie das Ansinnen der Unternehmen, im globalen Wettbewerb flexibel und individuell auf neue Anforderungen zu reagieren, mündeten in einem Rückgang der Tarifbindung als einem weiteren Aspekt, der eine Ausweitung des Niedriglohnsektors begünstigte.

Mit Blick auf die Arbeitslosenzahlen ist die Ausweitung des Niedirglohnsektors ein voller Erfolg, denn es ist „weitgehend gelungen, Langzeitarbeitslose und Geringqualifizierte in den Arbeitsmarkt zu integrieren“ (Pressemitteilung, 2020). Doch im Laufe der Jahre rückte auch immer mehr der Preis dieser Maßnahme in den Fokus, denn „niedrige Löhne dienen nicht mehr dem bloßen Einstieg in den Arbeitsmarkt, sondern sind häufig ein Dauerzustand. Sie sind dann kein Sprungbrett, sondern eine Sackgasse“, wie es Jörg Dräger, Vorstand der Bertelsmann Stiftung, artikulierte (Pressemitteilung, 2020).

Dieser Preis erscheint umso höher, als in den letzten Jahren in vielen Bereichen nahezu Vollbeschäftigung herrschte und Fachkräfte gerade auch in schlecht bezahlten Branchen wie der Pflege händeringend gesucht wurden. Dies zeigt, dass immer „mehr Beschäftigte […] auch für mittel- bis hochqualifizierte Tätigkeiten nur einen Niedriglohn“ erhalten (Pressemitteilung, 2020).

Doch auch weitere Schattenseiten wurden zunehmend in der Öffentlichkeit diskutiert: Da wäre zum einen das Risiko der Altersarmut, verbunden mit zusätzlichen Belastungen für den Staat, zu nennen, zum anderen sind, wie oben beschrieben, trotz steigender Wirtschaftskraft die Reallöhne in den unteren Dezilen über viele Jahre deutlich gesunken, was die soziale Ungleichheit zunehmen und die Frage nach sozialer Gerechtigkeit drängend werden ließ.

Dieser Aspekt wird noch dadurch verschärft, dass „nur gut einem Viertel aller Niedriglohnbeschäftigten […] der Aufstieg [gelingt], während die Hälfte über mehrere Jahre im Niedriglohnsektor verharrt“ (Pressemitteilung, 2020), Leistung sich in dieser Hinsicht also nur selten lohnt. Dieses Aufstiegsversprechen „entpuppt […] sich heute für viele Beschäftigte als Sackgasse“ (Pressemitteilung, 2020), so das Resümee einer von der Bertelsmann Stiftung in Auftrag gegebenen Studie.

Da sich in dieser Sackgasse die Armut trotz Arbeit verfestigte, läuft sowohl die Wirtschaftsordnung als auch das politische System Gefahr, deutlich an Akzeptanz und Legitimation zu verlieren, was u.a. im Wahlverhalten seinen Niederschlag finden kann.

Dies alles veranlasste die Bundesregierung im Jahr 2015 mit einem allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn eine untere Grenze einzuziehen, unter die kein Lohn fallen darf. Obwohl dieser die Bruttostundenlöhne im untersten Dezil überproportional hat steigen lassen, liegt er nach wie vor unter der Niedriglohnschwelle und schützt somit nicht vor Armut. Höchstens eine indirekte Wirkung kann festgestellt werden, indem das Ausfasern der Löhne nach unten gebremst wurde, und so ein leichter Aufwärtsdruck auf die unteren Lohnsegmente zu verzeichnen war.

Die dargestellten Arbeitsmarktreformen können nun mithilfe verschiedener wirtschaftspolitischer Grundkonzeptionen, die in der vorliegenden Ausgabe von „Deutschland und Europa“ dargestellt sind, genauer untersucht werden. Die beiden wissenschaftlichen Grundlagenartikel „Mikroökonomische Grundlagen der Arbeitsmärkte“ von Mario Mechtel sowie „Gesamtwirtschaftliche Arbeitslosigkeit, Beschäftigung und Lohnniveau – welche Ökonomik ist relevant?“ von Friederike Spiecker befassen sich nämlich aus diametral entgegengesetzten Perspektiven mit den Arbeitsmärkten.

Während Mario Mechtel mit Blick auf die Mikroebene das neoklassische Modell vorstellt, bei dem ein steigender Stundenlohn „die Nachfrage nach Arbeit sinken“ und somit Arbeitslosigkeit entstehen lässt, leugnet Friederike Spiecker aus keynesianischer Perspektive die Mikrofundierung von gesamtwirtschaftlichen Größen und somit auch die „These, Arbeitslosigkeit beruhe auf zu hohen Löhnen und könne durch Lohnsenkung oder zumindest zurückhaltende Lohnentwicklung bekämpft werden.“ Der Grund liege darin, dass „Löhne […] immer beides [sind]: Kosten für Unternehmen und Einkommen für abhängig Beschäftigte“, weshalb das Lohnniveau immer auch Rückwirkungen auf die „gesamtwirtschaftliche Güternachfrage hat“. Dies könne das Marktmodell, das auf voneinander unabhängigen Angebots- und Nachfragekurven basiere, nicht darstellen. „Erklärungsmuster für einzelwirtschaftliches Verhalten taugen deshalb zur Begründung gesamtwirtschaftlicher Entwicklungen nicht.“

Wenn man beide Ansätze auf die Diskussion um den Niedriglohnsektor anwendet, wird deutlich, dass die neoklassische Perspektive die Argumentation der Hartz-IV-Befürworter stützt und die sinkenden Löhne tatsächlich den „kranken Mann Europas“ wieder auf die Beine gebracht, sprich die Arbeitslosenzahlen signifikant reduziert haben. Demgegenüber würde die keynesianische Perspektive u.a. die Nachfrageausfälle durch den großen Niedriglohnsektor hervorheben, müsste dann jedoch das „deutsche Arbeitsmarktwunder“ erklären.

Auf den ersten Blick scheinen also die Daten das neoklassische Modell zu bestätigen: Die Lohnzurückhaltung Deutschlands gerade auch im europäischen Vergleich war signifikant und letztlich erfolgreich. Deutschland wich dabei vor allem in den 2000er-Jahren erheblich von der „goldenen Lohnregel“ ab, die besagt, dass die Lohnstückkosten (Nominallöhne/Arbeitsproduktivität) dann konstant bleiben und die Zielinflationsrate der Zentralbank erreicht würde, wenn die Löhne so steigen, wie der Zuwachs der Arbeitsproduktivität und die Zielinflationsrate (Unterrichtsmaterial dazu finden Sie auf Moodle). Bei einer gewünschten Inflation von 2 Prozent und einem erwarteten Produktivitätswachstum von 1,5 Prozent müssen die Löhne somit um 3,5 Prozent zulegen. Ist dies nicht der Fall, sind inflationäre oder deflationäre Tendenzen die Folge. Während Deutschland deutlich unter dem Ziel von 2 Prozent blieb, überschritten viele südeuropäische Euro-Länder vor allem vor der Krise im Euroraum dieses Ziel (Abbildung 3).

Doch wer meint, dass die Volkswirtschaften anderer Länder ebenfalls wettbewerbsfähiger werden sollten, verkennt, dass Wettbewerbsfähigkeit – im Gegensatz zur Produktivität – immer ein relatives Konzept ist, sodass die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit einer Volkswirtschaft logisch zwingend mit dem Verlust an Wettbewerbsfähigkeit mindestens einer weiteren einhergehen muss. Ebenso wie eine Sprinterin zwar ihre Zeit verbessern kann, dies aber noch nicht heißt, dass sie auch im Wettkampf besser abschneidet, hängt die Wettbewerbsfähigkeit einer Volkswirtschaft auch von der „Performance“ der anderen Länder ab – alle können nicht gleichzeitig wettbewerbsfähiger werden.

Aus rein logischen Gründen können auch nicht alle Länder Exportüberschüsse erzielen: Da die Exporte der einen Volkswirtschaft die Importe der anderen sind, geht ein Exportüberschuss immer mit einem Bilanzdefizit und somit Verschuldung bei anderen Ländern einher.

Es ist also richtig, dass Deutschland mit seiner Praxis der Lohnzurückhaltung (und dem Ausbau des Niedriglohnsektors) wettbewerbsfähiger wurde, Wirtschaftswachstum über seine Exportüberschüsse generierte und somit ein „deutsche[s] Arbeitsmarktwunder“ schuf. Diese Politik war also auf den ersten Blick überaus erfolgreich und zeigt, dass niedrigere Löhne die Arbeitslosigkeit reduzieren können.

Allerdings sollte deutlich geworden sein, dass dieser Ansatz nur auf Kosten anderer Länder erfolgreich sein kann, die weniger wettbewerbsfähig sind, die somit mehr importierten als exportierten und sich zwingend verschulden müssen. Würden alle Länder versuchen, die Arbeitslosigkeit durch niedrige Löhne zu bekämpfen, wäre ein „race to the buttom“ eröffnet, bei dem es am Ende nur Verlierer gäbe.

Folglich konnte der Beschäftigungsaufbau in Deutschland v.a. deshalb gelingen, weil in einer offenen Volkswirtschaft mit starkem Exportsektor der Rückgang der Binnennachfrage aufgrund der Lohnzurückhaltung durch Exportüberschüsse – und somit die Verschuldung der Defizitländer – überkompensiert werden konnte.

Diesem „deutschen Weg“ liegt deshalb die Tendenz zur Destabilisierung des Gesamtsystems (Stichwort: Verschuldung des Auslands) zugrunde, da eine Währungsunion wie der Euro-Raum, in dem der Wechselkurs als Ausgleichsmechanismus wegfällt, nur funktionieren kann, wenn sich die Länder an die goldene Lohnregel halten und den Wettbewerb nicht im Sinne eines Unterbietungswettkampfes, sondern als Wettbewerb um Innovationen im Sinne Schumpeters führen.